Они подчинялись государственному должностному лицу — мировому посреднику, имевшему право утверждать и отрешать от должности избранных крестьянством лиц (волостного старшину, сельского старосту), решать крестьянские судебные тяжбы (при иске не выше 30 рублей), заключать под арест сроком до 7 дней и наказывать розгами до 20 ударов. Мировые посредники назначались губернатором по согласованию с губернским предводителем дворянства из числа местных дворян. Следующими инстанциями государственного крестьянского управления являлись съезды мировых посредников и особые уездные и губернские по крестьянским делам присутствия.
Важнейшая задача мировых посредников состояла в урегулировании земельного раздела между крестьянами и их бывшими хозяевами — дворянами-землевладельцами. В 1874 г., когда эта проблема в главном была решена, институт мировых посредников ликвидировали. Их обязанности перешли к уездным по крестьянским делам присутствиям, начальникам полиции и судебным учреждениям.
Однако единообразного крестьянского управления на местах так и не сложилось.
Законодательные неясности вели к дублированию функций, вносили сумятицу в административные дела, порождали злоупотребления и произвол. Неустроенность крестьянского управления становилась очевидной. Ослабление государственного контроля вело не к «повышению социальной ответственности», а лишь к ослаблению общих устоев. Эту сумятицу в управлении некоторые газеты и журналы называли «демократическим крестьянским самоуправлением».
Александр III не сомневался, что когда обязанности, а значит и ответственность, распылены, то и спросить по-настоящему не с кого.
Императору понравилась идея учредить новый институт — земских начальников, обязанных надзирать за положением дел в сельском мире и оперативно разрешать текущие дела. По сути, речь шла о возвращении в крестьянскую жизнь мировых посредников, но с более широкими правами.
Такое предложение очень отстаивал министр внутренних дел граф Д. А. Толстой, считавший, что появление земского начальника, наделенного административными и судебными полномочиями, укрепит государственную вертикаль власти и улучшит эффективность управления.
Согласившись с этим мнением в принципе, император, как и в других случаях, решил подробно рассмотреть предложение в департаментах Государственного Совета. Несколько лет проект обсуждали, и лишь в начале 1889 г., после неоднократного напоминания императора, дело дошло до голосования. Мнения разделились.
